“十二五”规划纲要提出未来五年加快推进覆盖城乡居民的社会保障体系建设，透露出决策层即将对制度框架进行总体设计，社保制度从试点趋向定型。

    作为国人关注的热点，社会保障在“十二五”规划纲要中着墨甚多，“十一五”规划仅有一节涉及，而“十二五”规划纲要则单辟一章——第三十三章“健全覆盖城乡居民的社会保障体系”，并细分三节，包括社会保险制度、社会救助体系、社会福利和慈善事业。其中，在阐述今后我国社保体系建设总体指导原则时，首次强调“可持续”性，意指探索建立长效机制，将解决现实突出问题、历史遗留问题和解决长远体制机制问题有机结合起来。笔者认为，这表明具有中国特色的社会保障制度在经历了长期试点的探索性阶段后，将进入关键的制度定型阶段，困扰我国社保改革多年的“碎片化”现状有望彻底解决。

    我国现行的社会保障制度体系，总体上处于过度分割的状态，这是现阶段这一制度建设面临的最紧迫的问题。从各地的实践来看，我国不仅有城镇职工基本养老保险制度、机关事业单位退休养老制度，各地还有农民工养老保险、农村养老保险、计划生育夫妇养老保险、失地农民养老保险，以及老年津贴制度、农村五保户制度、优抚制度和城市孤寡老人福利制度等，过度分割的现实格局造成了制度“碎片化”现象。

    为解决此问题，国家近年来实施了一系列措施，试图重构当前的制度体系。在农村，“新农保”自2009年底开始试点，目前覆盖人数达1.43亿人，覆盖面为24%，温家宝总理提出到2020年前要基本实现全覆盖。在城市，事业单位养老金改革正在上海、山西等五省市试行；公务员养老金制度改革的方案和征求意见稿也已经过多次讨论；“十二五”规划纲要还强调要完善实施城镇职工和居民养老保险制度，加快推进覆盖城乡居民的社会保障体系建设，直接从源头着手，剑指制度设计，而不仅仅作细枝末节的修补。

   在此精神指导下，社会保障有望在2020年形成以完善的公职人员基本养老保险制度、职工基本养老保险制度，农民基本养老保险制度和城乡老人津贴制度等构成的“三险一贴”型制度结构。未来在制度进一步整合的情况下，更有可能建立基于国民身份的单一基本养老保险制度，即全国一个制度，一种规则。

    除了制度定型“十二五”规划纲要还透露出这样一个信息，即我国未来五年社保发展的重点将会在农村。这从第三十三章的标题强调“覆盖城乡”四个字，以及第一节开头就提到要实现新型农村社会养老保险制度全覆盖可见一斑。

    在过去相当长的时间里，我国社会保障的重点局限于城镇，人口占比最多的农村成为制度盲区。为改变这种现状“十二五”期间社会保障工作的重心和财政投入的重点都将向农村倾斜，以求逐步缩小城乡社保在各方面的差距，新农合、新农保、低保、救助等各项支出都将有较大增长。