住房和城乡建设部、财政部、发改委、人民银行、监察部、审计署、银监会等七部门日前联合印发《关于利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点工作的实施意见》，按照利用住房公积金闲置资金支持保障性住房建设的试点工作正式启动。

    对研究和关注住房公积金的人士来说，应该说这是早在意料之中的事情。笔者这几年有幸参与了一些有关的政策咨询工作，对这个过程还是相对比较熟悉，也在中提出了一些意见和建议，对这一天的到来早有准备。

    笔者一向认为，也多次发文表示这样的观点，住房公积金（本金或者增值收益或者沉淀资金）可以也必须为保障性住房的建设、收购、维修和管理提供（有偿）融资，否则就很可能会失去其立足之地和存在价值。但笔者同时十分强调，住房公积金对保障性住房建设的支持，需要有足够的法律规范，高度健全的管理监控机制，而且最重要的是，必须是在不损害缴纳人利益的前提下，此外还要有足够的组织制度再造和配套政策体系。为此，提出以下几点：

    1. 必须在法律规范框架之下。

    熟悉住房公积金制度的人都知道，当中国最初1991年从新加坡借鉴引进住房公积金制度的时候，主要出发点就是为了从单位和职工那里归集住房建设资金（当时是贷款支持“安居工程”），支持个人住房消费只是后来才发掘的功能。但1990年代因为出现大量坏账、呆账甚至挪用，不少地方住房公积金出现很多亏空难以继续，而不得不停止，1999年版本《条例》之后就基本没有对公贷款了。2002版本《条例》也没有出现对公贷款的许可。所以现在要重启住房公积金对公贷款，首先要做的是必须先修订好《条例》，否则第一步就存在法律上违规之嫌。

    住房公积金目前缴存余额超过1万亿，缴存人超过7700万，涉及面非常广，如果没有足够的法律规范保障，一旦出现问题，社会反应将非常剧烈。

    2. 必须先对各地中心进行必要的功能改造、对全国组织体系进行再造

    现在重启对公贷款，有必要先回顾一下1990年代经验。当时监控机制十分不健全，地方管理中心没有专业性和独立性，听任地方政府官员的指挥，导致对“安居工程”的贷款出现大规模的坏账、呆账甚至挪用，至今还有很多坏账没有回收干净，这些教训很需要我们现在高度警惕，现在的管理监控机制是否有能力足够去防止这些悲剧再次发生呢？目前来说，各地住房公积金管理中心都是事业单位，却要从事十分专业的金融业务；从业人员整体上还是专业素质有限，尤其缺乏足够的贷款风险识别能力和金融运作能力；此外，各地中心对地方政府的独立性很弱，一旦开展对公贷款，很容易依据地方行政长官的意志去发放贷款，贷款的信用风险难以控制，甚至不排除出现挪用。《实施意见》让各地方去自行试点和摸索，

     笔者主张，住房公积金的对公贷款或国家住宅债券投资，最好要先汇总沉淀资金余额到一个全国中心，然后再通过一个中间载体——国家公共住房建设与管理公司，通过对其集中委托形式进行，不宜由分散的地方住房公积金管理机构操作。地方住房公积金管理机构是事业单位，除非改造成金融或政策性金融机构，否则是没有风险识别和金融管理的能力。

    设立全国中心还可用于统筹资金的异地调度，增加抗风险能力。在保留属地化管理的基本框架下，不仅账户是可以异地流动的，本地资金也是可跨区（有偿）流通。在全国中心统筹下，各地中心进行资金短期头寸拆借和中长期的有偿融资。这既是防范各地流动性风险，也是提高资金利用效率的必要途径。只有在全国中心的调度运作下，沉淀住房公积金的投资才可以更加专业化、多元化。

    3. 必须切实保障缴存人的利益

    对于1990年代的对公贷款经历，还有很重要一点，那时候有人就发现，同样是汇集公积金支持建房投资，新加坡的制度是让中央公积金购买市场利率的债券，再把这笔资金转化为财政投资资金放贷给建房部门并提供财政贴息，但中国政府则直接让公积金介入建房，并不再对建房投资进行补贴，资金风险全部转嫁到公积金。据参与决策的人士事后撰文，当时这样做的原因是那时候政府已经大量补贴住房建设，并需要加快住房分配制度货币化改革，无力再增加公积金对建房单位贷款的补贴。如果这个理由在当时能成立，到了现如今中央和地方政府财力都相当充沛的情况下，再让住房公积金或说住房公积金缴存人代替政府为住房保障这种公益事业去无偿“买单”，就怎么也说不过去了。

    借鉴历史和国际经验，如今住房公积金要介入住房保障，要么是以购买市场利率的财政部发行的“国家住宅债券”，现在《实施意见》所提出的集团贷款也不是不可以考虑（如果利率基本不低于商业银行中长期贷款利率），但总之是必须是以有偿融资的形式，来支持住房保障的建设与运营（差额部分政府财政贴息），不能让缴存人利益受损，只有这样才可能较容易得到社会支持和缴存人的谅解。

    应该说购买住宅债券和直接委托贷款，两种方案各有利弊，前者可以有效规避风险但收益率较低，后者风险较大但收益率较高，而且比政府直接贷款来说可以制约保障性住房建设单位的预算软约束。

    4. 必须同时建立完善的配套政策体系

    住房公积金如果要支持住房保障，不应只着眼保障性住房建设环节，也可向公共住房管理部门提供低息贷款用于支持收购和改造旧公房、老化商品住房。还可考虑以提供贷款担保（帮助从商业金融部门获得优惠利率的开发贷款）的形式给与融资支持，同时收取合适的手续费，积累资金。但增值收益一般不用于支持保障性住房建设，只用于自身的资金积累再扩大。

    其他相关的配套政策还包括，政府规定带有保障性住房的购买只能使用住房公积金贷款，这样既保证开发贷款的资金能够尽快回流，而且从销售方也确保控制了带来补贴意义的公共住房的销售对象确实是需要帮助的中间和中低收入群体。住房公积金对个人的贷款利率，因为来源的低成本和广泛、稳定、长期，所以有充分的低利率空间，在市场上具有很强的竞争优势，但必须限定用途，只能用于保障性住房和中低端商品房，以防止“收益外溢”给高收入阶层，那样就达不到政策性金融的出发点了，而且这也是体现对住房市场进行供应结构引导的政策意图。 

    还要强调，住房公积金贷款，无论对于个人，还是对于公共住房部门，都应该有面积上的导向，优先或限定支持中小户型住房建设与消费。但也要注意，中小户型的面积限定标准应该随着住房发展而调整。根据一份有权威性的报告，2005年末我国城镇住房存量中，30%住房为户型面积在50平方米以下，40%为60平方米以下，70%为90平方米以下，90%的住房为1居室或2居室住房（全国工商联REICO工作室，2009）。这意味着，虽然市场化后的新房中小户型比例过低，但总保有存量中小户型并不低，甚至过高，满足不了新时期居民提高住房消费水平的需求。也就是说，我国住房保障的核心问题不是住房结构，而是低收入阶层住房支付能力不足的问题。如有学者指出，大量建设很容易被淘汰的小面积住房，并不会提高整个社会的住房质量，只能造成社会资源的浪费（刘琳，2009）。

    住房保障，公共部门的建房只是其中一个环节，对中低收入阶层从住房需求角度的直接补贴是必要补充，两者可以互补，但有理由相信后者在未来将更为重要。在这方面，住房公积金可以发挥的潜力还远远没有发挥出来。比如如何根据家庭收入、家庭规模、所购住房面积的差别而给予不同优惠程度的个人公积金贷款（或租金补贴），如何为不同人群提供担保等等。