商品住宅土地使用权70年之惑

    对于购买过商品住宅的人来说，都知道有个70年土地使用年限的说法，可并没有多少人关注使用年限到期后会出现什么情况，因为70年似乎离现在太远。然而，青岛经济技术开发区香江路2号的部分居民目前就有些忐忑了，因为他们的土地使用权已经到期了。

    清明节期间，青岛天气阴晴不定，时而下雨，时而放晴。当记者来到青岛经济技术开发区（黄岛区）香江路2号的东小区采访时，发现这里不少居民的心态也和青岛的天气一样，阴晴难定，纠结万分。根本原因就在于他们名下标注着20年使用权的房产已经到期了，而使用权到期后自己的房子将何去何从，政府至今还没有一个明确的说法。

    东小区原是机关分配住房

    “据我所知，这个小区至少80%以上的房子都已经20年到期了。”黄岛东小区门卫赵师傅接受记者采访时这样表示。

    据赵师傅透露，东小区建造于1989年，有300多户居民，小区房型从二室到四室都有，当时建造时主要是分配给黄岛区机关工作人员和金融系统工作人员居住的，因此房屋质量非常好。不过小区里的房屋经过了10多年的买卖交易，如今小区里居住的机关工作人员和金融系统工作人员数量已经少了许多，而且不少房子住着租客，还有些房子出租给了各类企业从事经营活动。“后来有的居民有钱了，就搬到附近新建的小区去了，毕竟这个房子房龄摆在那里，太老了。”赵师傅说道。

    记者观察了一下这个小区，发现其房屋有4层、5层、6层3种类型，虽然经过了20多年的岁月洗礼，房屋外墙已斑驳，但从整体规划和房屋结构上看，这些房子在20多年前应该算是相当不错的。

    小区居民忧心忡忡

    说起这个小区的使用权到期风波，赵师傅也很了解。据他透露，东小区目前的使用权期限十分混乱，有20年和30年的，也有50年和70年的，“我听说4号楼1单元3楼的房子就是后来重新办成50年的。”赵师傅一边说一边随手指着身后的小区4号楼。

    随后，记者来到了赵师傅所指的该户居民了解情况。由于正在上班，屋里没人，记者便随机敲了周围几家住户的房门。其中有一户业主是已经退休的机关工作人员黄老伯，他告诉记者，这套房子是1990年政府分配给自己的，当时产证上写的是20年使用权，到了1997年房改时期，自己花了一万多元将房屋使用权买下，当时产证上写明的使用权期限已经改成了50年。

    当记者问及这类房屋能否交易以及产证使用权到期对房价是否有影响时，他表示使用权到期并没有影响房屋的正常交易过户。黄老伯说：“我楼上一户人家的使用权就是20年，但听说去年房屋还是卖了，90多平方米的房子好像卖了70来万元。至于这个使用权到期的问题对小区房价到底有多大影响，我觉得肯定有一些影响。但这些年房价一直在涨，黄岛房价从两三千元/平方米一路涨到现在七八千元/平方米。而且这个小区地段好，所以只要有房子挂出来，还是很抢手的。”

    与产证上写着50年使用权的黄老伯相对淡定的心态相比，另一户房屋使用权只有20年的居民费阿姨接受记者采访时则明显忧心忡忡。“一直都听别人说我们这个小区很特别，说使用权和别的小区不一样啥的，我年纪大了也搞不清楚，这个问题会不会影响我们卖房子啊。”费阿姨反过来问记者。当记者把目前的状况和她简单说了一下后，她的忧虑更加重了。“到底20年后这个房子咋处理，国家现在也不给个明确的说法，这不让人揪心嘛。我还指望着过两年把这房子卖个好价钱，再给孩子买套大点的婚房呢。”费阿姨激动地说道。

    还有一位居民表示：“黄岛这边20年使用权的问题不光是我们东小区有，我知道边上的紫金山小区、阿里山小区也有这个情况。许多居民都蛮关心这个问题的。”

    有偿续期难获支持

    随后记者来到小区物业了解情况，工作人员表示，使用权到期的问题对小区房价的影响总体来看并不明显。一方面是因为黄岛这些年发展迅速，房价也一直在节节攀升，虽然买下使用权到期的房产有一定的政策风险，但从目前的《物权法》规定看，以后的处理结果无非两种，要不就是无偿续期，那等于没什么影响，该买的还是要买；要不就是有偿续期，但不少当地人觉得一是有偿续期的可能性不大，二是就算有偿续期，价钱应该也不会很高，最多也就补个一两万元差价，这和小区目前动辄七八十万元的房价相比不算高。

    “要是续费价格老高老高的，你想老百姓会答应吗？现在房价都涨成这样了，政府应该不会再火上浇油的。”赵师傅这样认为。

    记者了解到，2009年6月东小区20年使用权房到期时，黄岛区国土资源分局曾提出过一个“续期方案”，即按照一年前的地价评估，大概是每平方米1000元，按照建筑面积为60%计算，100平方米的住房续期约需6万元。然而这一方案一经公布就遭到了众多小区业主的反对，因此这一“续期方案”也就搁浅了。随后的一年多时间里，许多业主依然住在使用权已经到期的房子里，而不少使用权到期的房子也依然在正常买卖中。至于何时续期，如何续期，当地政府一直没有明确说法，这也成了小区业主心头一块挥之不去的心病。

    使用权到期风险依然难遏房价

    随后记者又走访了小区附近的房产中介。中介告诉记者，东小区目前的市场价格已经涨到了每平方米8000~9000元，和黄岛其他地区的新建住宅相当。至于20年使用权到期的问题对东小区房价的影响，中介认为也不能说影响一点没有，但主要还是心理影响，总体上对房价影响不大。这主要是因为东小区的地段非常优越。

    记者发现，东小区位于武夷山路以东，香江路以南，阿里山路以西，九华山支路以北，处于整个黄岛区的中心位置。距离黄岛最繁华的南北向主干道井冈山路和黄岛区人民医院都不到百米，美食街、菜场、绿地（马濠公园）、银行等生活配套设施都十分近，距离长江中路上的区政府也只需步行10分钟。而且小区北侧大门紧靠开发区第一幼儿园和香江路第一小学，属于标准的闹中取静的学区房。

    另外中介还表示，该小区一直都有传闻说要拆迁，这也是促使不少购房者宁可承担使用权到期的风险也愿意高价购买该小区楼盘的重要原因。

    地方政府表示无奈

    我们国家的住宅用地一般都是70年使用权，那东小区20年使用权是怎么产生的呢？

    在黄岛区国土资源分局，工作人员对记者表示，1989年，青岛经济技术开发区（黄岛区）开始建设第一批商业化住宅小区，由于当时国家对国有土地使用权最高年限没有明确的法律规定，当地便在土地使用权出让上大胆尝试，设定了20年的土地使用期限。因此“这是一个历史遗留问题”。对于这种特殊的历史遗留问题，究竟应该如何操作，我国法律并没有明确规定，《物权法》对此没有细则，《土地管理法》也还在修订过程中，因此眼下东小区和附近一些小区所存在的使用权到期究竟应该如何处理的问题，并不是地方政府能够解决的。

    此前，黄岛区国土资源分局新闻发言人、副局长赵彦青在接受记者采访时曾透露，青岛市国土资源和房屋管理局相关领导在2009年下半年曾赴京请示国土资源部政策法规司，得到的答复是留下书面请示，回去等候消息。之后，赵彦青从青岛市国土资源和房屋管理局得到的消息是，国土部已将相关材料转交给全国人大，目前还没有进展。

    4月2日，记者再次就国土部有无新的批示询问黄岛区国土资源分局的工作人员时，对方表示：“大的法律框架摆在那里，也没有解决问题的先例或者指导解决问题的红头文件，上面能给什么回音呢？”

    “历史遗留问题”何解？

    对于东小区所存在的“历史遗留问题”，房地产问题专家陈真诚认为，这主要是因为在改革开放初期政策还不成熟，但房地产开发却起步较早，属于摸着石头过河，于是造成政策和实际执行情况的矛盾。既然政府当初在制定出让土地年限的时候有欠考虑是造成这一问题的根本原因，那政府就应该承担起相应的责任，给利益受到损害的业主免费续期。

    上海公义律师事务所律师於炯也认为，既然是当年政府推行的改革试验出现了问题，那责任就应该由政府来负，应该将这些使用权到期的房屋无偿续期到70年，与现行的土地使用权期限相衔接。

    东小区使用权到期的问题，看似只是政策转换真空期出现的意外事件，但它却折射出了一个常常被人忽视的大问题：对于其他40年、50年、70年使用权的房产，当若干年后这些房产的使用权也陆续到期后，政府究竟应该如何处理续期问题？《物权法》对此究竟是如何规定的？为什么当初制定《物权法》时没有对续期问题作出明确的规定？

    再深入一步思考：土地使用权的真正意义究竟在哪里？眼下70年使用权规定是从何而来的？为何69年不行，71年不行？土地使用权与物业之间到底是一种什么关系？从今天房地产市场的现实来看，这样的规定又是否合理？土地使用权70年期限到底存在哪些弊端，会给房价和购房者带来哪些影响？我们能否通过土地使用权制度的改革来为当前的房产调控服务呢？而在土地使用权到期现象尚未大面积出现时，我们是否能从海外土地制度中吸取有益的经验，从而尽早解决这一隐患呢？

    本组文章就将对以上这些老百姓关心的问题进行深入的探讨。毕竟，在房产已经成为中国老百姓最核心也最利益攸关的今天，如果这些问题不解决，那东小区居民今天的困惑和忧虑，明天也将成为全国老百姓心头的一块最沉重的心病。

    70年土地使用权之前世今生

    70年大限来龙去脉

    从长远来看，青岛东小区土地使用权到期的难题绝对不会是个案，它引发的是一场更深层次的探讨。无论如何，这一场由土地使用权引发的争议，在未来很长的时间里可能都无法平息下去。20年、30年、50年或者70年，对于土地使用权这个词，大家一定都不会陌生，而人们最为熟悉的，莫过于土地使用权最高上限70年这个概念了。但是你想过没有，这个土地使用权70年上限的概念究竟怎么来的？明白了这一点，也许就能找到问题的关键所在。

    追溯一下历史，你会发现这个70年其实是改革开放的产物，是那时为了经济发展的需要，作出的一个阶段性的应对之策。但谁也没有想到，这一“暂行规定”居然一直沿用至今。所以有一位业内人士戏言：“当时可能是一个拍脑袋的决定，却对之后的土地制度产生了重大影响。”

    我们还是把时间推至上世纪80年代的深圳，那时候特区还刚刚开始建设，非常需要资金，而其时中央却提出了“只给政策，不给资金”的方针。在这种情况下，为了解决资金瓶颈难题，深圳在国内首创了国有土地有偿、有期的使用制度。1982年颁布的《深圳经济特区土地管理暂行规定》，规定了各类划拨用地的使用年限及土地使用费的标准。其中，工业用地最长年限为30年，商业用地20年，商品住宅用地50年，教育、科技、医疗卫生用地50年。据了解，刚开始这个规定主要针对的是外商，因为引进外资是那个时间段的当务之急。此后在1988年3月，上海市政府也宣布了建国以后上海的第一次土地拍卖，9块市中心的土地将进行拆迁，用于兴建面向境外人士的高档公寓和购物中心，从中获取的大量资金用于建造提供给一般居民的普通住宅。

    这是一个巨大的变化，从上世纪80年代末至90年代初，整个中国的土地制度都处在剧烈的变动之中，改革开放对资金的渴求无疑大大加速了这一进程。那时深圳等地虽然已经推出了土地拍卖，但在土地使用权的年限上却是无章可循，所以居然在一个楼盘，同时出现了20年、30年、40年和50年的不同使用期限。其实像第一篇文章中提到的青岛东小区，也同样是在经济建设过程中出现的相类似的情况。现实环境的发展无疑催生着制度的变革。1990年事情才终于有了一个说法，国务院颁布《国有土地使用权出让和转让暂行条例》，在这个条例里，首次提出了“居住用地最高年限为70年”。其中的第十二条规定，土地使用权出让最高年限按下列用途确定：（一）居住用地七十年；（二）工业用地五十年；（三）教育、科技、文化、卫生、体育用地五十年；（四）商业、旅游、娱乐用地四十年；（五）综合或者其他用地五十年。

    时限规定屡遭质疑

    然而有一个问题却始终无法得到解释，为什么是70年呢？而不是60年、90年或着100年呢？许多人都在追究这一数字出台的根据，但无论如何，都无法找到准确而权威的答案。所以不少观点认为，所谓的土地使用权“70年”时限只不过是拍脑袋想出来的，并没有特别合理的科学和法理的依据。

    这么多年来，也有不少专家试图对“70年”进行解释的，但总体看来，基本都站不住脚。比如其一，这个规定的依据当时并没有解释，出来后大家也都接受，基本没有人问过这个问题。如果没有人问就能够成为合乎逻辑的理由，岂不贻笑大方，这显然是毫无道理的。其二，这个规定可能主要考虑的是，房子一般在70年之后基本上价值就会折旧到零。然而我们发现，不少房子虽然历史已经超过百年，但仍然可以很好地居住，两者并没有根本的联系。其三，这与人的寿命长度也有关系，因为一般中国人的预期寿命就是70岁左右。这显然也是荒谬的，现在中国人平均期望寿命已经出现了大幅增长，那么70年的大限是否也应该修改呢？其四，也有人认为，这也是当时借鉴香港的经验。但有专家认为，我国香港地区之所以实行批租制度，即在一定期限内(不超过99年)转让土地使用权，主要是因为香港大部分土地是英国1898年通过《展拓香港界址专条》从清政府租让新界(期限99年)得来，土地并非港英当局所有。

    与此同时，另一个不容忽视的问题是，很少有购房者真正能“享受”到全部70年权益的。不少土地闲置在开发商手中多年后才开发，等你买了这样的房子之后，其土地使用年限早已大大缩水了。因为根据相关规定，住宅土地使用权是从国家将土地出让给开发商起开始计算的。而在另一方面，长期以来对于70年土地时限的争议也从来没有间断过。有人提出为50年，也有人提出100年或者150年的，各有各的说法，从而也造成现实土地市场混乱的局面。

    由此，很多问题还是被归结到了制度层面。在很长一段时间里，中国的土地全部收归国有，而且禁止土地买卖，那时的单位和居民用地国家是无偿划拨的，直到改革开放后土地才允许有偿转让。有法律专家认为，中国实行土地公有制，只有国家和集体才能成为土地所有权的主体。住房制度改革以前，城市住房基本上也全是“公家”的，住公家的房子是大多数城市居民享有的一项福利。住房制度改革以后，私人，特别是城镇居民，普遍可以拥有自己的房屋，这时候就出现房屋所有权和土地所有权的归属不一致的问题，法律上的解决之道，就是通过在所有权上设定一个用益物权，也就是土地使用权。它和所有权的最大区别就是，所有权是无期限的，而用益物权是有期限的。

    显然，当时土地使用权的推出在于解决一对矛盾，一方面在房地产价值要素中不可避免地包含着土地价值，另一方面我国的土地又无法被个人直接所有。在经济快速发展的大背景下，这只能说是一种权宜之计，把矛盾的碰撞延后了。

    如何续期终成难点

    然而随着时间的推移，此前被延后的矛盾终于暴露出来了。既然有了时限的规定，那么到期后又该如何处理，这显然是一个无法回避的问题。怎么续期，成了现实矛盾的一个焦点，也引发了本组文章开始时的那个案例。

    对于如何续期，1990年出台的“暂行条例”中作出了这样的表述，其中第四十条规定： 土地使用权期满，土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得。土地使用者应当交还土地使用证，并依照规定办理注销登记。而第四十一条又规定：土地使用权期满，土地使用者可以申请续期。需要续期的，应当依照本条例第二章的规定重新签订合同，支付土地使用权出让金，并办理登记。而3年后出台的《城市房地产管理法》，相对于这个规定有了一定的改进：“土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准。经批准准予续期的，应当重新签订土地使用权出让合同，依照规定支付土地使用权出让金。”事物总是在不断发展，2007年出台了《物权法》，其中的规定终于让大家感到有些释然：“住宅建设用地使用权期限届满的，自动续期。”

    不过事情到此还远远没有结束，所谓的“自动续期”具体又该如何操作呢？是有偿的，还是无偿的，如果是有偿的，具体费用又是多少。或许根据当时“70年”时限推出时的政策意图，目前还远没有到对此进行争论的时候，矛盾还可以再拖一拖。然而，随着现实中种种问题的不断涌现，这已经成为一个不得不在制度上做出合理安排、无法逃避的现实问题。

    土地大限的症结在哪里

    《物权法》规定住宅用地使用期届满之后可自动续期，但至于如何续期，以及续期不成如何处理等一系列具体的问题，目前还找不到明确的答案。这些不确定因素让民众产生了担忧情绪。无限的房屋所有权与有限的土地使用期限，这种不统一成为矛盾症结的关键所在。

    按照我国现行的土地制度，土地归国家和集体所有。但土地使用期最高上限为70年，而根据房依地建、地为房载的特点，使用期满之后失去土地的房产，从理论上说已再不具备多少价值。由此看来，民众内心对土地使用期所产生的恐惧，由此而发。城市建设用地有限的使用期限，不可避免地衍生出诸多弊端，这势必又会影响着所有拥有房产的业主。

    房、地所有权分离

    房屋的所有权是业主的，而与房屋密不可分的土地，其使用期限最高上限只有70年，这成为所有问题的焦点所在。

    上海联业律师事务所主任律师王展告诉记者，根据我国现行的土地制度，土地归国家和集体所有，作为房产拥有者的业主，并不拥有土地所有权。在购房时，虽然有很大一部分资金为土地成本，但实际上只是花钱租地，如商业性质的为40或者50年，住宅为70年。“房屋可以永远使用，可土地的使用期限最高只有70年，这就是主要症结。”王展说。

    购房置业，购买的不仅仅只是住房，还有土地。华东政法大学教授高富平介绍说，2007年的《物权法》对土地使用权期限做出了重大调整，住宅用地70年之后可以自动续期，基本解决了居住房屋所有权人对土地使用权期限届满终止的担心。但不可否认的是，这种变化还无法完全消除人们内心的担忧。

    那么，民众还担忧什么呢？王展表示，虽然《物权法》已经规定住宅用地使用期满可自动续期，但至于如何续期，至今却没有明确的规定。而这种不确定性，则是民众普遍产生担忧情绪的根源。

    对于如何续期等具体问题，《物权法》无法给出答案。王展说：“《物权法》的规定，已经从大局出发，对民众普遍关心的是否续期问题给出了明确的说法，它的意义更多地体现在维护社会稳定。但是如何续期？这个具体的问题却不是全国人大所能解决的，因此搁置了下来应该在情理之中。”浙江大学房地产研究中心主任贾生华教授则另有说法，他说：“住宅用地大量出让，是从上个世纪90年代后期开始的，绝大多数住宅用地使用期限仅过了十多年，矛盾尚未集中出现，可以暂时放一放。”

    存在诸多弊端

    在现有土地制度下，政府通过拍卖、批租等方式转让土地使用权其实存在很多弊端。

复旦大学房地产研究中心主任尹伯成教授指出，70年土地使用权的转让，在一定程度上是抬高房价的主要原因，成为房价上涨的直接动力，也使得地方政府对土地财政的依赖程度无法降低。就住宅用地而言，政府一次性转让70年的使用权期限，房地产开发商唯有一次性支付70年的土地租金才能取得土地的使用权。而这部分成本，肯定会加到房价中，进而转嫁给购房者。尹伯成说：“购房者一次性付出了70年的土地租金，这是一笔非常大的开支。”我们设想，如果能够将这笔开支改为逐年支出，房价还有现在这么高吗？

    土地无法合理利用，这是至今仍然无法解决的一大问题。开发商虽然名义上只是拥有使用权，但1990年国务院第55号令第四条赋予“取得土地使用权的土地使用者”在“其使用权在使用年限内可以转让、出租、抵押或者用于其他经济活动”的权利后，我国的土地使用权出让制度就具有了事实上的“有期限的所有权”出让性质，这就为土地炒卖打开了大门。而“土地炒卖”这种在西方公有土地国家不准这么做、私人土地业主一般不会同意这么做的行为，在国内却大行其道。土地的大肆炒卖，价格接连飙升，最后埋单的就只有购房者。

    土地财政也是一个绕不开的话题。一些地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出，这就是通常说的土地财政。目前，土地财政主要是依靠增量土地创造财政收入，也就是说通过卖地的土地出让金来满足财政需求，这成为部分经济欠发达地区的主要财政收入来源。尹伯成表示，由土地财政所引发的问题并不少见，如土地腐败、强制拆迁等等，更为可怕的是，土地财政让地方政府与开发商形成利益联盟。“可以说，如果没有70年土地使用权的一次性转让，就没有土地财政。”尹伯成说。

    非住宅用地更为迫切

    相对而言，非住宅建设用地使用期满如何续期问题更为突出。据了解，非住宅建设用地使用期限为40年或50年，而且不少土地是在改革初期就转让出去的，如今过去了30多年，距离续期日期已不远。同时，非住宅项目也不仅仅为营利性组织所拥有，近年来有很多小业主也通过购置这种项目来进行投资或自用。因此，如何解决非住宅建设用地使用期满续期问题，其紧迫性要超过住宅。

    《物权法》规定，非住宅建设用地使用权期限届满后的续期，依照法律规定办理。法律并未规定可自动续期，这极易让人产生这样的想法，是不是无法自动续期？抑或续期难度很大？于是有人进一步担心，如果业主的续期要求得不到政府的批准，在土地使用权终止的同时，是不是意味着业主将会失去所拥有的物业。王展解释说，这是因为现行《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定，土地使用权期满土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得。

    有学者认为，目前应该明确，非住宅用地使用权期限届满之后可实现续期。高富平表示，至于非住宅用途的建设用地使用权，继续坚持现行期限和终止规则，也无可厚非。“这是因为，这些建设用地使用权人为营利性组织，在到期后，重新申请续签土地使用权合同，也符合情理。只是必须在法律中明确，非出于公益用途，国家不得拒绝续期请求。续签应当作为一种常态，而到期收回应当作为一种例外。”他说。

    另外还需明确的一个问题就是，假如土地使用权因到期而终止，其上的建筑物如何处理。高富平表示，《物权法》要求是按照合同约定，但实际上现行出让合同并没有就这个问题做出任何约定。而现行《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定，土地使用权期满土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得，这显然违背民法基本原则，应当予以修改，或在上位法中确立新的规则，改为按照市场价值给予合理的补偿。

    尽快从制度上解决问题

    从保护老百姓的居住权角度来说，居住用地使用权届满自动续期并无悬念。只是，如何续期却没有答案。专家认为政府应该尽早开始试点，为日后制度“续期方案”积累经验。

    青岛市黄岛区东小区住宅用地使用期届满续期遭遇难题，表明政府必须尽早开始试点，以便所有问题在矛盾大面积爆发之前得到妥善解决。

    虽然目前绝大多数住宅小区用地还没有真正面临续期难题，但这关系到广大老百姓的切身利益，专家建议地方政府应该拿出勇气来，尽早开始试点，并找到解决问题的对策。

    不过考虑到目前由于涉及面极小，而与土地出让相比，这点“蝇头小利”无法激起地方政府试点的兴趣。因此有专家表示，寄希望于地方政府来主动做这项工作不是很现实，唯有中央政府自上而下来推动，才有可能顺利展开试点。

    专家呼吁主动试点

　　“应该拿出当初改革的勇气来，在有条件的地区积极开展住宅用地使用权届满续期试点。”华东师范大学房地产系主任华伟教授在接受本刊记者采访时说。

    专家表示，政府应该慎重对待70年土地使用权届满续期问题。就目前而言，房产在整个家庭资产中所占比重很大。在2009年秋，清华大学中国金融研究中心曾对15个样本城市的抽样调查发现，家庭资产构成中，房产是最主要的资产，占比达62.72%。而随着房价的上涨，占比还会上升。

    此外，中国城镇居民家庭自有住房率已经非常高，这意味着所涉及到的群体将会十分庞大。中国国家统计局“十一五”成就系列报告之九中提到，“至2010年底，城镇居民家庭自有住房率为89.3%，其中11.2%的城镇居民家庭拥有原有私房，40.1%的家庭拥有房改私房，38.0%的家庭拥有商品房”。中国在2009年底城镇人口就已经超过6亿人，假设只是商品房家庭受影响的话，初略估算也至少会超过2.2亿人。

    此前，立法者就已经充分考虑到了土地续期问题的复杂程度，并未就续期是否付费问题做出原则性的规定。在2005年10月份提交十届全国人大常委会第十八次会议审议的《物权法》草案四次审议稿中，有全国人大法律委员曾提出，“建设用地使用权续期后，建设用地使用权人应当支付土地使用费。续期的期限、土地使用费支付的标准和办法，由国务院规定”。

    一年以后的5次审议稿中，就住宅建设用地续期后是否支付土地使用费的问题，因关系到广大群众的切身利益，全国人大法律委员会研究认为，这一问题需慎重对待，目前以不作规定为宜。届时，可以根据实际情况再作慎重研究。因此，建议删去土地使用费的规定。

    此外，2009年初，《土地管理法》修改稿中也涉及到了土地续期问题。如49条新规当中，最受人关注的住宅70年大限到期后“按照国家有关规定自动续期”替换了原来表述明确的“无偿自动续期”，这种表述曾被认为为了日后“有偿续期”埋下了伏笔，由此在社会上引起了巨大反响。不过此规定是否获得通过，至今没有消息。

    自上而下推动

    要让地方政府主动展开试点，可能会面临不小的难度。最切实可行的做法是由中央政府牵头，自上而下来推动，这样才能尽快启动试点工作。

    对于一项涉及面极为广泛的制度措施的最终实施，按照惯有的做法是先进行试点，就如上海、重庆开始试点房产税一样，然后总结经验，再在全国推广。住宅用地70年期限届满续期，也必须走这条路。浙江大学房地产研究中心主任贾生华教授表示，应该由已经出现“续期”问题的地方政府制定试点方案，在实施过程中观察具体效果，发现问题并找到解决办法，为国家制定具体的“续期”措施提供可行方案。

    不过专家表示，土地续期试点难度极大，可能会遭遇巨大阻力。我们的记者在采访中也了解到，黄岛区国土资源分局曾提出过一个“续期方案”，即按照一年前的地价评估，大概是每平方米1000元，按照建筑面积为60%计算，100平方米的住房续期约需6万元。然而这一方案一经公布就遭到了众多小区业主的反对，因此这一“续期方案”无限期搁置。《物权法》只是规定住宅用地使用期届满可续期，但到底如何操作却并无原则性的规定，这会让地方政府无法自主制定相应的具体措施。我们的记者也了解到，青岛市国土资源局和房屋管理局相关领导在2009年下半年就续期问题曾专程赴京请示国土资源部政策法规司。

    此外，专家表示，由于目前“续期”住宅只占整个商品房中很小一部分，加之可能还要冒政策风险，估计地方政府对试点的积极性不会很大。贾生华表示，相对土地出让所带来的收益而言，土地续期收益只是九牛之一毛。而试点“续期方案”稍一不慎会导致民怨沸腾，成为社会关注的焦点，还要为此遭受舆论压力，颇有费力不讨好的意味。他说：“原本不会产生太多的收益，还要让它承受压力，肯定会影响地方政府的积极性，所以我认为大多数地方政府更愿意等待观望。”

    税费合一更合适

    《物权法》虽未明确规定自动续期如何操作，但在专家看来，无偿续期的可能性极小，因此可初步确定的是，住宅用地使用期届满之后，根据具体标准合理补交地价，有偿续期将更为现实一些。

    专家表示，如果让老百姓一次性缴纳一定年数的土地出让金，重新获得相应的使用年限，这可能会因金额巨大，超过承受能力而遭到老百姓的反对。如黄岛区国土资源分局曾提出一个“续期方案”，续费金额达6万元，遭到了东小区居民的抵制。复旦大学房地产研究中心主任尹伯成教授说：“一次性付清的做法太苛刻，老百姓承受不起，显然不适合出现在续期方案中。”

    那么，如何做到合理补交地价呢？华东政法大学教授高富平表示，应当以税收替代出让金，根据土地使用权面积多少来确定税负，这对妥善解决有偿续期问题更加有利。尹伯成也赞成这种做法，他认为比较切实可行的办法就是将土地出让金与财产税合并在一起，这样既可解决一次性付费过高的难题，也可以让老百姓更加乐于接受。

    同时，有业内人士提出改变我国的土地制度，改土地70年使用费一次付清为逐年支付。这种提法有其合理一面，因为此举将大幅降低房屋成本。众所周知，土地成本几乎占到整个房价的三分之一，甚至二分之一，如果将土地使用费改为逐年支付，无疑一次性让房价下降30%～50%。但专家表示，这种做法实施难度太大。“让地方政府放弃巨额的土地财政收入，其难度不亚于在沙漠中遭雷劈的同时又遭毒蛇攻击。”有人这样来形容这种改变发生的可能性。

    当然，有偿续期的操作难度肯定不小，如协议不成怎么办？政府如果强制收回土地，肯定会引起社会秩序的动荡……诸多问题仍有待找到确切的答案。

    海外的土地产权制度

    私有制占绝对主导地位

    北京科技大学经济管理学院教授赵晓在《世界各国土地产权制度及其启示》中写道，海外大多数国家都实行私有制。

    目前有代表性的是大陆法系和英美法系，这两大法系影响最大。大陆法系国家包括法国、比利时、意大利、西班牙、葡萄牙、德国、奥地利、瑞士，以及他们曾经的殖民地国家等。大陆法系等诸资本主义国家土地所有制的特点是：土地的私人所有一般占主要部分，私有土地的价值量一般占各国（地区）全部土地资产价值的绝大部分；私有土地虽受政府调节，但主要以市场机制配置；国有（政府所有）、公有和私有土地处在动态变化中。

    在英美法系国家，诸如美国、加拿大、印度、巴基斯坦、新加坡、澳大利亚、新西兰以及非洲的个别国家和地区，土地所有权则和英国类似。

    产权形式有两种

    海外地产的土地产权形式则90％以上为永久业权，可传给子孙后代。其形式主要分为两种：一是永久业权（FreeholdTitle），另一种为租借权(LeaseholdTitle)。永久业权是指当购买一套别墅(House)时，在产权证上所登记内容为土地的边界、面积及土地范围内所有物业的产权拥有者，无使用及租用年限限定；如购买的是一套公寓，业主所购买的不仅仅是此项物业，还包括此房产所占这块土地上1／N的不可分割的永久产权和此套房产所在的空间永久使用权。这两种产权证书均由专业的测量师出具报告，并由政府房产局颁发产权证。

    土地租借权又分为两种：一种是有年限的租借权，如英国的租用保有权就有125年、40年、20年、10年等4种年限，土地契约中明确表明租借期限，每年租金多少，及是否有续约权。另一种是无限的永久租借权。租借人每年均须依租约付一定的土地租金，从而永远拥有此土地使用权。所以实际上这类永久租借地与永久业权土地意义上区别不大。

    可自由转让

    美国的地产市场十分发达，制度健全，所有的土地都实行有偿使用，在政策规定许可的范围内，土地可以自由买卖、出租和抵押。土地无论公私，在交易中地位、利益平等。私有土地之间买卖完全是私人之间的事，手续十分简单，在双方自愿签定协议之后，只需向政府缴足规定的税金，进行注册登记即可。为吸引外资，美国政策允许外国人也可以到美国购买土地。政府可以向民间征购土地，但须经规划许可且出于公众利益，须进行地价评估。

    在私有制国家，宪法保证土地私人所有权，但是如果为了公共目的，可以根据法律采取征购方式，使私有土地成为公有土地。

    土地用途实行管制

    海外国家实行严格的土地用途管制制度。如加拿大和美国均属于人少地多国家，其中加拿大土地面积997万平方公里，美国国土面积也达到了937万平方公里，两国虽然土地资源丰富，但为了防止城市规模盲目扩大，实行可持续发展，两国都实行了严格的土地用途管制制度。

    英国土地所有者并不能随意对土地进行开发，1947年颁布的《城乡规划法》规定一切土地的发展权，即变更土地用途的权利归国家所有，任何土地所有人或其他人如欲变更土地用途，必须申请规划许可。